——广播影视法现有及发展框架分析

周凯[1]

（中国传媒大学政治与法律学院   北京   100024）

媒体，亦称传媒、媒介，英文Media。媒体法可译为Media Law。媒介是公认的信息传播的载体。我们所指的传媒业一般包括广播、电视、电影、出版、音像电子出版、印刷、网络等，总体上属于文化产业。在我国国民经济行业分类中，我国是把传媒业放到文化、体育和娱乐业门类中，在这个门类里，具体又分为新闻出版业、广播、电视、电影和音像业、文化艺术业等五个行业大类。媒体法也就相应包括广播影视法、出版管理法、网络管理法等。

改革开放30年，随着中国经济的持续、快速、稳定发展，中国的传媒业也取得了较快发展，如在广播电视领域，我国已经形成了比较完整的、技术水平相对较高的广播电视制作、播出、覆盖体系，单从广播电视网覆盖人口来说，我国是世界上覆盖人口最多的国家。统计资料显示，到2008年底，我国已拥有广播电台257座，电视台277座，广播电视台2069座，教育台45个。全国有线电视用户16342万户，有线数字电视用户4503万户。2008年年末广播节目人口覆盖率为96%，电视节目人口覆盖率为97%。全年生产故事影片406部，科教、记录、动画等影片73部。[2] 特别是20世纪90年代中期以后，我国传媒业已经成为国民经济中最具投资前景、最具发展前景的朝阳产业之一，亦成为我国国民经济的支柱产业之一。

随着我国加入世界贸易组织和全球经济一体化进程加快，境外传媒业巨头和国外资本开始进入中国，如美国新闻集团下属的星空传媒集团、美国维亚康姆公司、德国贝塔斯曼集团、美国IDG集团等，在电视频道方面，截至2009年2月，国家广电总局已批准境外33个电视频道通过鑫诺卫星平台在我国有限落地，如星空卫视、凤凰卫视中文台、凤凰卫视资讯台、华娱卫视、阳光卫视、彭博财经电视亚太频道、新加坡亚洲新闻频道、国家地理亚洲频道、英国广播公司世界频道、韩国KBS世界频道等。我国传媒业部分领域开始向外资媒体开放，境外资本可以进入我国的图书、报纸、期刊批发市场、投资印刷企业、电影制片、投资电影院、电视节目制作等。可以说，中国的传媒业正面临着巨大的挑战，为了应对不久后可能出现的国际传媒业进入中国与我国传媒业进行激烈竞争的局面，我国媒体正在稳步推进媒体集团化改革，形成若干个大型媒体集团。在报业领域，组建了经济日报、北京日报等几十家报业集团。在广播影视领域，组建了中国广播影视集团、南方广播影视传媒集团、上海文广新闻传媒集团等多家广播影视传媒集团。在出版领域，建立了中国出版集团公司、北京出版社出版集团等中央和地方出版集团。在发行领域，组建中国发行集团（为中国出版集团的子集团）、江苏发行集团等多家发行集团。

传媒业在自身发展和经营管理活动中，是需要法律进行规制和保护的，无论是作为完全市场化运作的产业单位，还是仍然按照事业单位性质、企业化管理模式运营的单位，其发展都离不开法治的轨道。严格地说，媒体法至今并没有成为我国社会主义法律体系中像民法商法、经济法那样独立的部门法，它只是由一系列涉及传媒业的法律、法规、部门规章组成的一个法律集合，虽然我国的媒体法与国外某些发达国家的媒体法相比，无论从数量上，还是从法律等级效力上都存在一定的差距，但是现在毕竟有了一个很好的开始，我也相信对于文化传媒业（包括广播影视法）的立法今后会越来越完善。

我国的广播影视是社会主义文化产业的重要组成部分，也是深受广大人们群众喜爱的传播媒介。我国对于广播影视行业的法制管理到目前为止还没有上升到法律层次，也就是说，我国尚没有《广播电视法》、《电影法》等体现行业特点的行业法律，现在主要依靠行政法规、部门规章以及规范性文件调整广播影视活动，构成广播影视法规体系。显然，目前广播影视法的法律效力等级还比较低，而且现行有效的行政法规和部门规章的数量也比较少。

广播影视法目前由7个行政法规、30余个部门规章以及一些规范性文件组成。这些行政法规包括《电影管理条例》2001年12月、《广播电视设施保护条例》2000年11月、《广播电视管理条例》1997年8月、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》1993年、《有线电视管理暂行办法》经国务院批准，广电部发布，1990年11月、《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》，经国务院批准，广电部等三部门联合发布，1990年5月、《进口影片管理办法》国务院批准，文化部、海关总署发布，1981年10月。

广播影视部门规章是以广播电影电视总局令和原广播电影电视部令中现行有效的规章所组成。如2008年颁布《互联网视听节目服务管理规定》、2006年颁布《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》、2004年颁布的《广播电视无线传输覆盖网管理办法》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》、《电影企业经营资格准入暂行规定》、《广播电台电视台审批管理办法》、《广播电视节目制作经营管理办法》、《广播电视节目传送业务管理办法》、《广播电影电视立法程序规定》，2003年颁布的《广播电视广告播放管理暂行办法》，2001年颁布的《广播电影电视行政复议办法》，1996年颁布的《音像制品内容审查办法》、1994年颁布的《有线电视管理规定》等。

广播影视法大体由以下几个部分组成：

（一）电影管理条例及相关部门规章

《电影管理条例》是在1996年《电影管理条例》的基础上由国务院于2001年12月重新颁布，2002年2月1日起施行的。《电影管理条例》是规范电影行业的重要法律。关于电影片的范围；如何设立电影制片公司、电影技术公司，单位、个人以资助、投资的形式如何参与摄制电影片，中外合作摄制电影；如何设立国产电影发行公司；组建电影院线公司，电影院；电影审查等；在该条例及相关部门规章都有详尽规定。

（二）广播电视设施保护条例

《广播电视设施保护条例》是在1987年《广播电视设施保护条例》的基础上由国务院于2000年11月重新颁布施行的。该条例是维护广播电视设施安全，确保广播电视信号播放和接收的重要法律保障。该条例确定了广播电视设施范围包括我国境内的电台、电视台、有线广播电台(站)和广播电视传输网。广播电视传输网又包括天线等广播电视信号发射设施、广播电视信号专用传输设施、监测接收天线等广播电视信号监测设施；以禁止性规范的方式规定了对广播电视设施的具体保护措施；明确了对于违反该条例所应当承担相应的法律责任。

（三）广播电视管理条例及相关部门规章

《广播电视管理条例》是1997年8月国务院颁布，并于同年9月施行的。《广播电视管理条例》是规范我国广播电视行业的一部十分重要的行政法规，是发展广播电视事业，加强广播电视管理的法律保障。主要内容包括《条例》的适用范围和管理主体；关于广播电台、电视台的设立；广播电视传输覆盖；广播电视节目的制作和播放；广播电视节目交流活动等。

（四）卫星电视广播地面接收设施管理规定及其实施细则

《卫星电视广播地面接收设施管理规定》是国务院1993年10月颁布施行的，同年广播电影电视部会同相关部门发布了《卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则》。制定《卫星电视广播地面接收设施管理规定》是为了加强对卫星电视广播地面接收设施的管理，维护国家的信息安全。该规定的主要内容包括卫星电视广播地面接收设施的范围；卫星电视广播地面接收设施的生产等各环节的许可制度；在什么样的单位、场所内可以设置卫星地面接收设施的管理规定等。

（五）互联网视听节目服务管理规定

《互联网视听节目服务管理规定》是国家广电总局2007年12月20日发布施行的。我们知道，现代社会信息传播的速度在不断加快，信息传播的载体也不断出现。互联网是20世纪90年代初期开始应用于商业化，至今已经获得了前所未有的发展，使用互联网的人群规模不断扩大，已经成为许多人日常工作、生活离不开的东西。近几年，利用网络传播新闻、影视剧等视听节目越来越普遍，广电总局制定这个管理办法，就是为规范互联网视听节目秩序，加强对网络视听节目的监督管理。该规定的主要内容包括从事互联网视听节目服务的准入条件，信息网络传播视听节目许可证的取得程序；传输互联网视听节目服务单位提供的视音频节目的网络运营单位的有关职责等。

（六）广播电视广告播放管理暂行办法

我国的广播电台、电视台是我国传媒业的重要组成部分，与其他媒体一样，电台、电视台作为广告的发布者在播出广播电视节目中也播放一些广告，广告收入已成为广播电台、电视台的主要业务收入。一段时期以来，广播电台、电视台在播放广告的同时，也出现了一些问题，引起听众、观众的不满，如在黄金时间播放电视剧过程中插播广告的次数较多、在不合时宜的时间里播放一些不很健康、亦使群众反胃的广告等，为保证广播电视广告的正确导向，规范广播电台、电视台的广告播放行为，加强广播电视广告管理，国家广电总局根据《广告法》、《广播电视管理条例》等有关法律、行政法规，于2003年9月制定发布《广播电视广告播放管理暂行办法》，该暂行办法于2004年1月1日施行。

该暂行办法的主要内容包括广播电视广告播放应当遵循的基本准则、播放广播电视广告占广播电视节目播出总量的比例、控制对酒类广告的播出、电视剧播放中插播广告的次数和时间、电台、电视台从事广告经营活动的机构要具备相应的资质、健全广告经营播出管理制度等。

从以上所列的内容看，我国广播影视法律体系基本由规范电影（含进口影片）、广播电视（含电视剧）、广播电视设施、广播影视节目中广告、网络视听节目等组成，法律框架大体已经初步搭建完成。问题是，作为国家文化事业、产业重要组成部分的广播影视行业自身长期缺乏像其他行业所拥有的行业法，如铁路法、民用航空法、电力法、公路法、律师法、林业法等，没有体现自身特色的行业法，即广播电视法、电影法，导致广播影视行业整体法律层次偏低，效力等级不高，规章和规范性文件制定随意性大，规章和规范性文件变动较快，有的规章制定实施不到1年就被新的规章所取代。

众所周知，法律本身具有规范、引导的作用，法律通过规范、引导发挥其对社会生活的影响，健全和完善广播影视法就是为了规范广播影视业发展，促进社会主义文化大发展、大繁荣，促进广播影视业的健康发展。广播影视法应该发挥这样的作用。

今后应当建立广播电视法、电影法为核心的广播影视法律框架，以广播电视法、电影法统领广播影视法律体系，而不是像现在实际上是以行政法规作为这个法律框架的最高层次，这个法律框架内的法律、法规、规章应该做到层次分明、协调统一、和谐规范，运行有序。当前，笔者认为应该加强对广播影视领域新媒体的法律研究，如互联网作为新兴媒体，其中涉及到视音频节目的播放和内容审查，在这方面就应该及早未雨绸缪。2009年7月22日国务院原则通过《文化产业振兴规划》，在这个规划中，强调振兴文化产业，坚持把社会效益放在首位，扩大文化产业规模，增强文化产业整体实力和竞争力。为此要做好八项工作，其中有两项就和广播影视行业有关，一个是推进有线电视网络、电影院线、数字电影院线的跨地区整合，繁荣城乡文化市场。二是积极发展移动多媒体广播电视、网络广播影视、手机广播电视等新兴文化业态，推动文化产业升级。这就给广播影视法律体系提出了未来发展方向，即完善广播影视法律体系，特别是涉及到移动多媒体广播电视、网络广播影视、手机广播电视等这些广播影视新媒体的法律、法规、规章，以促进广播影视行业的发展，促进我国文化产业的发展。

今年是新中国成立60周年，起源于延安新华广播电台的新中国广播事业，起源于北京电视台（现在的中央电视台）的新中国电视事业，起源于东北电影制片厂的新中国电影事业伴随新中国的发展都各自取得了举世瞩目的非凡业绩。同样，梳理现有广播影视法律框架，探讨今后广播影视法发展方向，完善广播影视法律体系，构成本文写作目的，笔者亦深知搭建并完善广播影视法的道路任重而道远，需要业界内外的不断努力。