（中国传媒大学文法学部法律系，北京 100024）

[内容摘要] 保障性住房是政府为了保障城镇居民基本居住权利，实现居有所居的目标，从公平角度出发，采取由政府主导建设开发的具有保障性质的独立的住房体系，他区别于一般的普通商品住房体系。保障性住房在为了满足城镇住房困难居民基本住房需求的同时，在设计上对于购房家庭行使房屋的某些权利进行了一定程度的限制，使得购房家庭不能充分行使法律所赋予的完整的物权（主要是所有权）。既要保障城镇居民基本住房需求，又要考虑法律的完整性，使得权利人享有充分的物权，成为本文的探究目的。完善城镇居民基本住房保障立法，减少建设带有物权特性的保障房，增加财产租赁性质的保障房，似乎能够减轻或者消除以上的困惑。

[关键词] 保障房 完善 家庭财产制

一、保障房属性

现代社会，住宅的一个重要功能是居住（也有一定投资价值，在此不属于本文讨论范围）。搭载住宅之上的一个法律制度设计就是产权制度，产权制度中重要内容就是附载住宅之上的权利归属。我国是以土地公有制为特征的社会主义国家，土地所有权属于国家和集体。对于个人来说，不享有土地所有权。因此，我国住宅和土地是两个可以独立的制度设计，是两套独立行使的权利体系。住宅就是住宅，人们可以对房屋享有相应的权利，但对于住宅所占用的土地不享有所有权。

住宅作为不动产，对于公民个人来说，具有了特殊意义的权利属性。这种权利属性就是权利人对于自己购买的住宅享有占有、使用、收益、处分之权能，也就是通常人们说的产权。从法律角度讲，产权是否可以理解为民法上的所有权呢？“房屋产权实际上是以房屋所有权为主要内容的一束权利，包括房屋所有权和房屋抵押权等内容，强调的是对房屋的利用而不是法律上的所有。” 但是笔者认为，在通常意义下，房屋产权就是指房屋所有权。

住宅所有权包括城市里的享有所有权的各类住宅和农村中农民宅基地上建设的住房。以房屋所有权构建的住房体系是我国住房制度改革的目标之一。现在，我国在城市中逐渐形成了两种住房体系，一种是普通商品住房体系，这是基本上完全市场化运行的，在一定程度上影响价格的是供需关系；另一种则是政府干预房地产市场价格预期为目的，平抑当地住房价格，用政府限价或指导价来保障民生的住房体系，我们叫保障房体系。

但是，从权利属性分析，保障房本身除了在面积、售价、未来出售收益等受到政府政策限制以外，其他方面和普通商品住房是一样的。也就是说，保障房也是一种权利，也享有法律制度规定的各种权利，保障房权利人也具有房屋所有权。

二、保障房类型

保障房体系是随着我国城市住房制度改革进程中出现的，过去职工还能以成本价购买单位公房，从1998年以后，住房制度改革明确今后主要靠市场化手段解决住房问题，单位就不在为职工建设住房了。后来的住房格局呈现单位公房、普通商品房、经济适用房这样的住房市场，从住房市场占有率分析，普通商品住房占了大多数。然而，20余年的实践证明，完全靠市场化的普通商品住房是不能解决城市居民“居者有其屋”的政策目标的，一个现实的情形是城市居民购买普通商品住房，在大城市越来越困难（在三四线城市由于库存较大，难度尚小），指着市场这个看不见的手是不能完全解决住房公平问题的。

实际上，从1990年代末期开始，政府就是两条腿走路，以北京市为例，一个就是坚持住房商品化道路，居民住房需求主要从市场上购买普通商品住房去解决，另一个则是保障中低收入家庭、“夹心层”家庭买得起房，政府组织建设经济适用房，后来又建设廉租房、公租房、两限房、自住型商品房至今，这就是保障房体系。

保障房体系现在既有租赁性质的公租房（廉租房后来合并到公租房），也有产权性质的经济适用房、限价商品房（限面积、限房价）、自住型商品房。这个体系的类型与普通商品房相比不可谓不丰富，在这个体系中，如果细分的话，经济适用房属于经济适用房产权，限价商品房和自住型商品房属于普通商品房产权，只不过此类房在未来上市时间、出售收益等方面受到政府政策的限制。

经济适用房就是由政府部门出面，免费划拨土地，减免一些开发税费而建设的面向城市低收入住房困难家庭的保障性住房。按照2007年建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部等7部门联合印发修订后的《经济适用住房管理办法》，该办法对经适房的定位比之前1994年的规定有了新的变化，“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”

经济适用房面对的销售对象是城市低收入住房困难家庭，这样的界定对象是很严格的，在通过正常市场途径解决不了住房困难的情形下，确保了城市低收入住房困难家庭基本住房需求，是真正体现了政策保障功能，完全属于保障性质住房体系。

限价商品房实质就是限价房，有的也叫两限房，它是2006年后出现的，限价房不像经济适用房在全国各大中小城市都有，它只是在个别省区市实施，如北京、天津等，对限价房的管理目前还没有全国性的规范性文件。以北京市为例，根据2008年《北京市限价商品住房管理办法（试行）》的规定，限价房是指政府采取招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地时，提出限制销售价格、住房套型面积和销售对象等要求，由建设单位通过公开竞争方式取得土地，进行开发建设和定向销售的普通商品住房。限价房中的“限”指的就是限制房屋销售价格、限制房屋的套型面积，如北京市规定限价房的套型建筑面积以90平方米以下为主。限价房的供应对象一般是中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭。这部分供应对象是实施限价商品房政策的所在城市对住房保障体系的一种细化，在保障性住房体系中增加了一种类型，目的是为了进一步解决不符合经适房购买条件，又买不起普通商品房的“夹心层”人群。限价房的出现丰富了保障性政策房的类型。

自住型商品房，是北京市在2013年10月推出的带有一定保障功能的商品住房（写作此文时检索了一下，目前似乎仍只有北京市推出这一政策），原因是北京市作为一线城市，这些年房价一直在不断上涨，市民收入增长远远赶不上房价增长，普通市民购房难度越来越大，政府为了稳定房价，拉低商品房市场价格，遂利用行政手段干预楼市价格，推出较大规模自住型商品房，力图从供应环节运用行政手段加强对房地产价格的调控，来影响未来房地产开发商的预期，来达到政府调控房价的目标。它一般是房地产开发商在公开土地市场上通过“限房价、竞地价”等出让方式完成的，购房者拥有部分产权，年满一定年限再上市时享有大部分房产增值收益。该政策又称京七条，该政策从自住型商品房的土地供应、套型面积和价格标准（自住型商品住房套型建筑面积，以90平方米以下为主，最大套型建筑面积不超过140平方米；销售均价，原则上按照比同地段、同品质的商品住房价格低30%左右的水平确定。）、销售对象（自住型商品房准入门槛较低，凡在北京市已取得购房资格的家庭，都可以购买自住型商品住房一套，包括连续缴纳5年以上个税或社保的非京籍家庭。）、销售和登记管理、自住型商品住房的转让管理（购房人取得房屋所有权证后，原则上5年内不得转让。购房人取得房屋所有权证5年以后转让的，如有增值，应当按照届时同地段商品住房价格和该自住型商品住房购买时价格差价的30%交纳土地收益等价款。购房人将自住型商品住房转让后，不得再次购买自住型商品住房。）等方面做了全面规定。

从以上分析看出一条脉络清晰的保障轨迹，经济适用房解决的是城市低收入住房困难家庭需求，限价商品房解决的是城市中等收入住房困难家庭，自住型商品房解决的是符合条件的既不够经济适用房、限价房购房资格，也买不起纯粹普通商品房的城市“夹心层”家庭。这说明政府在推动本地住房市场体系建设中，不断探索、不断深化自身对住房市场的认识，找准自身定位，积极有为，发挥政府调控房价的作用，满足市场不同住房需求。

这里要说明的是，限价商品房和自住型商品房一样本质上还是商品房而不是保障房，只不过目前把他们纳入到保障型政策体系中。

三、保障房作为不动产在家庭财产中的地位

家庭财产关系的核心是夫妻财产关系，一般情况下夫妻以外的其他家庭成员的财产占比不是很大（子女成年一般都独立成家或独立生活，婚后或成年未婚还与父母一起居住的情形不多见。），夫妻财产关系在夫妻关系中占有重要地位，夫妻人身关系内容基本上不会发生什么变化，其法律、道德、习俗对人身关系的约束延续至今。而作为夫妻关系重要组成部分的财产关系，在现代经济生活中，会出现一些新情况、新变化、新问题。例如，夫妻财产关系中夫妻财产制，我国的夫妻财产制主要是法定财产制（也有少部分夫妻选择约定财产制）。在法定财产制中，夫妻在婚姻关系存续期间选择共同共有财产成为了最主要的选项。那么，在家庭财产中，从财产价值角度讲，不动产住宅一般构成了家庭财产的主要部分。从保障房能够作为一般家庭最大价值的财产出发，本文并不涉及具有租赁性质的公租房，只是涉及能够体现权利人权利的带有产权性质的保障房。

我国从1990年代末期起，开始进入住房商品化时代，各地区、各大中小城市都建设了不同规模的住房建设，相应地政府部门对于解决城市居民住房问题的思路也是越来越清晰，那就是坚持有所为、有所不为的态度，对基本住房保障政府一定要有所作为，一定要管到底，对一般的普通商品住房坚持市场化运作，靠供求关系去调控房价，政府不直接干预。保障房和普通商品房一样，保障房权利凭证就是房产证（房屋所有权证），对于购房家庭来说，住宅一般都属于最主要的家庭财产，在家庭中的重要地位十分凸显，在利用其出租、出借、出售等使用、处分权能方面日益受到购房家庭的重视，同时保障房家庭对此也十分敏感和困惑。最突出的问题是，购房家庭十分关心保障房的权属到底属于什么性质的产权？同为房屋所有权证，保障房和普通商品房到底有什么本质区别？购房家庭能否行使出租、出借、出售等权利不受限制？

四、保障房类型下家庭财产行使存在的问题

一般说来，保障房作为价值最大的不动产性质的家庭财产，家庭成员行使其对不动产占有、使用、收益、处分权能应该是不受限制的，但对保障房来说其实不然。

1、保障房出租受限

根据建设部等七部门2007年公布修订后的《经济适用住房管理办法》（建住房【2007】258号 ）第三十条第一款：“经济适用住房购房人拥有有限产权。”第三十三条规定，“个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。” 经济适用房的购房家庭在没有取得完全产权前是不能把住房出租经营的。而所谓取得完全产权的途径实质就是类似一次二手房买卖，经济适用房取得了完全产权变成了商品房产权。也就是说，经济适用房本身不会是完全产权，只要是经济适用房性质，购房人家庭就不能对外出租营利。

对限价房的管理目前还没有全国性的规范性文件，在北京、天津、福建、四川、南京、西安等地实施限价房政策，根据2008年《北京市限价商品住房管理办法（试行）》的规定，该规定只是以5年为限对购房家庭取得房产证5年内和5年后出售住房的政府部门采取回购或按照届时同地段普通商品住房和限价商品住房差价的一定比例交纳土地收益等价款，但是没有明确限价房不能对外出租经营。2012年8月颁布的《天津市基本住房保障管理办法》明确了天津市的保障房范围包括公租房、限价房、经适房，也没有明确规定限价房不能对外出租营利。但是，在北京市政府《首都之窗》网站，关于限价商品房问题解答中对限价房能否出租是这样解答的：“限价房是政策性住房，是政府解决中等收入阶层的一种调剂型的商品房，对购房人群的资格有严格限定。其根本的要求是，限价房是自住房。如果用来出租，则背离了限价房的宗旨。所以，不应允许用来出租。”

2013年10月22日北京市住建委、发改委、财政局、国土资源局、规划委五部门联合发布《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，简称京七条，以及2014年《北京市自住型商品住房销售管理规定》等规范性文件中均没有限制自住型商品房对外出租营利，只是说自住房在取得房产证后5年内不得转让，但是北京市建委相关负责人在谈话中明确指出，自住房就是满足家庭“自住”需要，5年内不得转让的规定，本身就是禁止出租的，出租实际上就是分段转让使用权。

从经适房政策明确禁止购买家庭出租营利，到限价房、自住房政策解答和政府相关部门谈话中也是不允许出租的，原因就是经适房、限价房、自住房都是解决自住需求的，也可以说都属于住房刚需，保障房本身的政策就是为了保障上述家庭的基本住房需求，即便是限价房、自住房都属于普通商品房，那也是带有一定保障性质。因此，经适房、限价房、自住房家庭在对自己的不动产行使权利，满足自身的财产性收益方面是受到政策限制的。当然，对保障性住房禁止出租的政策规定是公平的，这里不应做更多评价。但是，从法律对所有权四项权能描述上看，所有权部分权能在这里至少是受到了限制。

2、保障房转让出售受限

2007年公布修订后的《经济适用住房管理办法》第三十条第二、三款规定：“购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。”“购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。”经适房在取得产权证5年内是不能上市交易转让的，5年后才能按照“老房老办法，新房新办法”的规则上市交易。

限价房同样如此，时间点也是5年，5年内不能转让，如坚持转让，则政府回购。5年后按照届时同地段普通商品住房与限价商品住房差价的35%比例向政府交纳土地收益等相关价款。

自住房也是同样如此，时间点也是5年，自住房购房家庭取得房产证后原则上5年内不能转让，购房家庭5年后转让的，如有增值收益，则应当按照届时同地段普通商品住房与自住型商品住房差价的30%比例向政府交纳土地收益等相关价款。

从以上看出，保障性住房在取得房产证后的一定时间内都不能上市交易转让，并且在允许转让后，政府部门还对购房家庭转让后的差额（售房收入—购买原值）与购房家庭按照一定比例分成，以补偿保障性住房免交的土地出让金。

3、保障房中的经济适用房继承方式有欠缺

经济适用房在政府规范性文件中明确为有限产权，这种有限产权意味着购房家庭在未来面临财产继承时不能像其他产权房一样直接继承，而是要先走一个类似于二手房买卖的程序，把现有的经济适用房变成商品房，然后才能继承。如果继承人不愿意走这个程序，那么实际上他是不能直接继承经济适用房的。

五、完善保障房类型下家庭财产制

完善保障房类型下的家庭财产制，目的就是使得法律规定的购房家庭对不动产物权享有充分的权利，尽可能使物权行使不受到各种各样的限制，本文阐述的保障房在出租、转让、继承方面存在的问题，都会造成权利人行使权利的受限，这是客观存在的。因此，应从立法和实际操作两个层面入手，探求更好的解决路径。

1、及时颁布并完善基本住房保障地方性法规，拟定全国住房保障立法计划

住房问题关系重要民生，政府分层次满足不同经济条件家庭住房需求的思路是对的，它能体现社会公平。完全靠市场这只看不见得手去解决民众住房需求是不现实的，政府这个有形的手必须对住房市场进行必要的干预。但是，现在保障房体系中的限价商品房、自住型商品房本身还是商品房，并不是纯粹意义上的保障房，因此，未来在制定基本住房保障地方性法规中，一定要明确保障房的基本范畴，即保障对象享有基本的住房需求，但不应追求房屋所有权，这不是保障房的题中应有之意，保障性住房保障的是符合保障条件家庭的居住需求，而不是保障他们都要有所谓处处受到限制的房屋产权，租赁型保障房完全可以承担起保障的作用。保障对象人群范围的准确界定，保障房建设投入运作的管理，使用和退出机制等等，都应该在基本住房保障立法中有所体现。

同时，在时机成熟的基础上，再制定基本住房保障全国性法律，至少应该是行政法规，以统一保障房体系中的范围、类型、对象、管理运作方式、使用和退出机制等。

2、减少产权性质的保障房，特别是经济适用房建设规模

我们对“居者有其屋” 这样目标要有准确全面的认识。“居者有其屋”不等于家庭都拥有住房产权，家庭还可以通过租赁住房解决住房需求。从有产权住房到“住有所居”同样可以实现居者有其屋的目标。

既然是保障性住房，满足的基本需求就是自住，没有必要都去建设权利行使受到各种限制的所谓产权型保障房，而应是减少产权性质的保障房建设，特别是经济适用房建设规模（可以适当建设经济适用房），重点建设以租赁型为主的公共租赁住房。这其实也是回归保障房的基本属性。

通过以上举措，一方面在立法设计上，对保障房范围进行科学界定，限价商品房和自住型商品房本质上是商品房，不宜放在保障房范围里。对经济适用房采取封闭式管理模式，明确经济适用房属于购房家庭和政府共有产权，经适房购房家庭只享有部分房屋权利。提升保障性住房的立法层级，使之具有更高的法律约束力；另一方面，在实践层面减少产权性质的保障房建设规模，重点建设租赁型保障房（公共租赁住房），使得保障性住房体系能够更好地发挥自身的作用。

参考文献：

[1] 何培华著，《房产法》，北京：法律出版社，2003年4月第1版。

[2] 许明月、胡光志等著，《财产权登记法律制度研究》，北京：中国社会科学出版社2002年6月第1版。

[3] 蔡丹岩、张蒙主编，《公民私房法律问题指南》，北京：企业管理出版社1994年1月第1版。

[4] 《经济适用住房管理办法》，建设部、国家发展和改革委员会等七部门颁布2007年修订。

[5] 《天津市基本住房保障管理办法》，天津市人民政府第54号令，2012年8月17日。

[6] 《北京市限价商品住房管理办法（试行）》，北京市人民政府， 京政发[2008]第8号，2008年3月22日。

[7] 《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，北京市住房和建设委员会、发展和改革委员会、财政局、国土资源局、规划委五部门联合发布，2013年10月22日。