[内容摘要]: 从1998年实施经济适用房政策,到2017年推出共有产权住房,住房政策明显出现了两种调控思路或者说两种住房体系。一方面，以经济适用房、限价商品房、自住型商品房、共有产权房为代表的保障性住房体系，另一类则是普通商品房体系。不可否认的是保障性住房降低了家庭购房门槛，实现了人们的住房梦想，丰富了家庭财产的类型，但另一方面，这类住房政策设计对于享有这类住房的家庭在产权方面产生了相当程度影响，本文试图从财产所有权不同权能角度出发，分析经济适用房到共有产权住房对家庭住房产权产生哪些影响，这些影响反映何种政策思路，购房家庭对住房产权应该如何准确认识。

[关键词]: 保障性住房、家庭财产、产权影响

一、从经济适用住房到共有产权住房

夫妻以家庭名义申请购买始终是我国保障性政策住房针对的主要对象，从某种程度上说家庭住房就是夫妻共同财产，虽然保障性政策住房也针对符合条件的单身人士，但不是本文所探讨的范围。我国的住房制度改革是从1998年开始启动的，改革目标就是从过去单位分房为主过渡到住房商品化时代，家庭住房需求主要从福利分房向到市场购买商品住房过渡。这一进程至今早已完成，并仍然深刻影响当代中国的住房市场。与此同时，住房制度改革虽然强调住房商品化，但是从价格方面，政府有关部门并没有从一开始就放手住房市场，任其完全由市场价格调整。从1998年开始，政府有关部门开始探索满足中等收入家庭的住房需求，推出经济适用房政策。

经济适用房按照上世纪90年代中后期最初的设计，就是由政府部门出面，免费划拨土地，减免一些开发税费而建设的面向城市中等收入家庭[②]的保障性住房。随着经济适用房建设、管理、出售等环节的发展和逐渐暴露出的一些问题，对经济适用房的定位比1990年代中后期的规定有了新的变化，2007年建设部、国家发展和改革委、监察部、财政部、国土资源部等7部门联合印发修订后的《经济适用住房管理办法》规定， “本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭[③]供应，具有保障性质的政策性住房。”

现在的经济适用房面对的销售对象是城市低收入住房困难家庭，这样的界定对象精准地确保了政策实施的本意，在通过正常市场途径解决不了住房困难的情形下，确保了城市低收入住房困难家庭基本住房需求，是真正体现了政策保障功能，经济适用房完全属于保障性质住房体系。

随着城市的发展，有的城市经济适用房建设近年来逐渐进入尾声。2016年初有媒体[④]报道，“十三五”期间，北京市在解决完现有的轮候家庭[⑤]后，原则上不再新建经济适用房和限价房。

限价房就是限价商品房，也叫两限房（限房价、限住房面积），它是指政府采取招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地时，提出限制销售价格、住房套型面积和销售对象等要求，由建设单位通过公开竞争方式取得土地，进行开发建设和定向销售的普通商品住房。限价房中的“限”指的就是限制房屋销售价格、限制房屋的套型面积，如北京市规定限价房的套型建筑面积以90平方米以下为主。限价房的供应对象一般是中等收入住房困难的城镇居民家庭[⑥]、征地拆迁过程中涉及的农民家庭以及政府确定的其他家庭。

限价房最早理论政策依据是2006年根据国务院《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见》 （即国十五条），但是限价房不像经济适用房在全国各大中小城市都有，它只是在北京、天津等个别省区市实施，北京市和天津市正式推出这一地方政策的时间都是2008年。实施限价商品房政策是对所在城市住房保障体系的一种细化，在保障性住房体系中增加了一种类型，丰富了保障性住房类别，目的是为了进一步解决不符合经济适用房购买条件，又买不起普通商品房的“夹心层”群体。限价房政策持续的时间有的城市还不到10年，限价房建设逐渐式微，如从2016年开始即北京市实施“十三五”规划的第一年，同经济适用房一样，在解决完市级轮候家庭后原则上就不再新建了。而天津市则与北京市不同,天津市现在仍然在新建限价商品住房。

自住型商品房，是房地产开发建设单位在公开土地市场上通过“限房价、竞地价”等出让方式完成的，带有一定保障功能的商品住房。2013年10月22日北京市住建委、发改委、财政局、国土资源局、规划委五部门联合发布《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》，政策又称京七条，根据该文件推出了自住型商品住房这一个新住房种类，也可以说是北京市的一个独创，因为全国只有北京市推出这一住房政策。自住型商品房准入门槛较低，凡在北京市已取得购房资格的家庭，都可以购买自住型商品住房一套，包括连续缴纳5年以上个税或社保的非京籍家庭。自住型商品房力图回归住房的本色，突出住房的自住功能，淡化投资收益色彩，购房家庭实际拥有房屋的部分产权，年满一定年限再上市时享有大部分房产增值收益。

统计到2017年8月，北京市已经推出自住型商品房项目共69个，实际提供房源约5.6万套，[⑦] 从自住房销售情况看，自住房的推出受到了社会符合购房条件家庭的广泛欢迎。然而，自主型商品房政策从2013年10月实施仅仅4年，到2017年9月份后，其个别尚未销售的项目就按照共有产权住房政策执行了，可以说自住房政策是实施时间最短的一个带有保障性质的政策住房。

共有产权住房是指政府提供政策支持，组织建设单位建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限制使用范围和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。共有产权住房推出时间最晚，是最新型的保障性政策住房。

实施共有产权住房政策最初是按照2014年12月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等六部门联合发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，在北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安六个城市试点。2016年3月上海市以地方政府规章形式公布《上海市共有产权保障住房管理办法》、2017年9月北京市住建委、发改委等部门公布《北京市共有产权住房管理暂行办法》 ，正式推出共有产权住房这一住房供应体系中的最新成员。共有产权住房的核心就是“共有”，住房所有权由过去一个主体（购房家庭）变成两个持有主体（购房家庭和政府）。上海市明确共有产权住房是面向城镇中低收入住房困难家庭供应的保障性住房，另外，北京市除了普通商品住房体系外，在保障性政策住房体系中带有产权性质的住房建设今后仅有共有产权住房这一个类别。

二、从经济适用房到共有产权住房演化的评述

其实，从经济适用房发展到现在的共有产权住房，政府推出的这些带有保障性质住房的政策初衷，一是满足中等收入、中低收入、低收入困难家庭的住房需求，这类住房需求就是刚需；二是针对不断高涨的城市房价，运用一定的政策手段，来调控房价，拉低城市住房价格。那么，实施了这么多住房政策，是否达到或者完成了上述目标呢？

经济适用房从1999年开始第一批销售，一直到2010年前后，仅北京市就建设了相当一批经济适用房项目，经济适用房的最高限价不超过4500元，应该说满足了很多符合政策家庭的住房需求，使得一部分家庭以相对较低的价格购买到经济适用住房。但是随着城市普通商品房价格的不断攀升，经济适用房4500元的最高售价使得建设单位无利可图，开发此类住房的积极性不高，同时，经济适用房销售对象不精准，审核标准比较宽，管理使用等方面出现漏洞等因素，使得政府部门重新审视经济适用房在城市保障方面的地位和作用，2010年以后，实际上已经很少再新建经济适用房了。现在经济适用房的上市交易都是存量房，并且经济适用房一旦交易过，其产权就变成了普通商品房产权。

限价商品房从2008年开始推出，实际上在某种程度是力图取代经济适用房，以满足符合条件城市家庭住房需求、调控城市房价。以北京市为例，限价房的销售对象、出售限制条件比经济适用房家庭宽松，主要针对中等收入住房困难的城镇家庭和征地拆迁过程中涉及的农民家庭，产权属于商品房产权，住房售价高于经济适用房，最高时售价达到11000元。限价房在销售时明确限定了住房价格，建设单位不能自主定价，虽然在一定程度上缓和了房价上涨速度，满足了符合条件的一部分家庭住房需求，但是限价房售价和后来的普通商品房售价的差距越来越大，单独建设限价房项目建设单位积极性不高，于是采取搭配建设限价房的方式，即一块住宅用地在建设普通商品房的基础上，必须配建一部分限价房。客观地说，限价房现在因为售价原因（最高11000元与现在动辄50000多元的市场均价比，从政府部门、建设单位角度都不愿意开发建设），基本上和经济适用房一样原则上不再新建。

自住型商品房从2013年推出，也属于商品房产权，此时开始强调住房的“居住”功能，开始淡化此类商品房的投资属性，限制此类住房的投资收益。自住房销售价格主要是按照低于同地段、同品质普通商品住房价格的30%来确定，所以售价相对较低，但是比起限价商品房价格还是高出不少。自住型商品房销售对象相对宽松，不再按照家庭收入核定购买资格，凡在北京市已取得购房资格（北京市从2010年5月开始实施购房限购政策）的家庭，都可以购买自住型商品住房一套，包括连续缴纳5年以上个税或社保的非京籍家庭。自住房陆续推出60多个项目，最高售价22000元，满足了数万符合条件家庭能以相对较低的价格实现购房梦想，政策实施效果良好。但是，由于自住房政策实施时间才4年就被共有产权住房所取代，惠及人数有限，才不到6万家庭，社会影响面并不大。

共有产权住房正式实施时间还不长，其采取的由符合条件的购房家庭和政府共有住房产权，确实是一种创新，这种创新的最大效果就是在房价高企的北京、上海、深圳等城市，把购房家庭的购房支出从政策设计上实实在在降低了，减轻了购房家庭的资金压力，这个价格是购房家庭按照持有住房产权比例，如持有50%比例，购房家庭就出这套住房一半的价格，使得他们能以一个与同地段、同品质普通商品房相比较低的价格购买到住房。北京市共有产权政策明确规定，“本办法施行后，未销售的自住型商品住房、限价商品住房、经济适用住房，以及政府收购的各类政策性住房再次销售的，均按本办法执行。”也就是说，现在带有产权性质的保障性政策住房只有共有产权房在新建，其他类别的住房只有存量房，并且今后现有存量经济适用房、限价房、自住房符合条件上市交易后，均成为商品房产权。

从经济适用房、限价商品房、自住型商品房到现在共有产权房，这20年来的发展轨迹，一方面是政府有关部门对住房保障功能属性认识的不断深化过程，如何更好地保障住房领域的民生，如何保障住房困难家庭的基本住房需求，政府有关部门始终在思考、探索，这种思考与探索催生出住房保障在理论层面的认识。另一方面， 在现实层面，不断高涨的房价，不得不迫使政府有关部门不断推出新的具有保障性质的政策住房来应对城市房价，满足符合条件家庭基本居住需求，现实情况使得政府部门意识到在普通商品住房体系以外，必须构建惠及民生的保障性住房体系，期望这些政策性住房能起到稳定房价，拉低市场整体住房价格，降低购房家庭的购房门槛，实现政府调控房价的目标。

三、住房类型演化对应家庭住房产权变化

构成夫妻财产价值最大的住房对应的房屋产权就是财产所有权—不动产所有权，从民法理论上说，财产所有权是一个最充分的物权，权利人行使所有权包括了占有、使用、收益、处分权能。

（一）经济适用房到共有产权房的权利属性

回答权利属性，实际上就是回答从经济适用房到共有产权房是一种什么性质的产权。经济适用住房是一种不同于普通商品房性质的住房类别，经适房和普通商品房的最大不同在于权利人（购房家庭）购房价格不包含土地出让金，因此在以后再上市时要交纳相当于房屋出售价格一定比例的土地收益给政府部门。经济适用房权利人对经适房享有产权，但是一种有限产权。

限价商品房从字面理解可以看出，它属于商品房，限价房和普通商品房不同之处在于“限”，这种类别住房是政府部门以降低房屋出售价格为目标，在这类住房建设的出售价格、套型建设面积方面予以干预，事先明确此类住房的最高限价、套型建设面积，建设单位只能在政府设定的最高限价内确定价格、只能在规定一定比例套型面积内建设，除此之外限价房和普通商品房产权没什么差异。

自住型商品房就是商品房，自住房和普通商品房的区别在销售价格方面，它是比照比同地段、同品质普通商品房价格低30%来定价，价格不同决定自住房建设品质还是和普通商品房有一定差距的，除此之外自住房和普通商品房产权没什么不同。

共有产权住房是由政府和购房家庭共同持有住房产权，受政府委托持有机构（代持机构） 与购房家庭对房屋的权利是按份共有，这种共有的持有比例是明确的，政府代持机构占百分之多少，购房家庭占百分之多少，都体现在购房合同和不动产登记证书中。共有产权房与普通商品房不同就在于房屋权利人由一个主体（从一般对外意义上说夫妻算一个权利主体）变成了两个主体，特别是这两个主体属于非亲属关系之外的情形， 这是在住房产权上的一个创设，这也是共有产权房与经济适用房、限价商品房、自住型商品房在权利主体上的最大不同。共有产权房属于商品房产权。

另外 ，从经济适用房到共有产权住房的房屋权属登记上，不动产登记证书记载登记性质分别是“经济适用房、限价商品房、自住型商品房、共有产权住房”。

（二）经济适用房到共有产权房的权利行使

住房权利的行使代表着以夫妻为核心的购房家庭对住房享有何种财产权利，不动产权利人（购房家庭）行使住房产权（占有、使用、收益、处分方面）是否会受到不同程度的限制。占有、使用权能一般不可分，收益是权利人利用不动产获得经济利益的权利，处分是权利人有权对不动产进行处置的权利，这种处置包含有偿转让、赠与。

1．经济适用房

经济适用房产权人在行使住房产权时，占有、使用权能不受限制，但是收益、处分权能不同于一般的普通商品房产权人。

首先，利用不动产收益、处分权能受到两个方面限制，一是出租，二是出售，经济适用房政策明确了经适房不得用于出租牟利，而普通商品房出租是不受限制的；同时，经适房权利人符合条件出售获得的售房收益不能全部归属权利人所有，而是要拿出售房收入的一小部分作为土地出让收益上交给政府部门。

其次，不动产处分权还有时间限制。经济适用房权利人必须持有住房5年以上，时间从取得不动产登记证书或者契税缴纳时间起算，才能将经适房上市交易。而普通商品房权利人随时可以把住房上市交易。

2．限价商品房

限价商品房产权人在行使住房产权时，占有、使用权能不受限制，但是和经适房产权人一样其收益、处分权能是受到限制的。

首先，限价房权利人利用不动产收益、处分权能受到两个方面限制，一是出租，二是出售，不同城市对限价房出租说法不一，北京市限价房政策虽然没有明确规定限价房不得用于出租牟利，但是由于其属于带有保障性质政策房，这种政策房的属性就是满足中等收入住房困难家庭住房需求，允许限价房出租显然背离了限价房是解决住房困难家庭的政策初衷，因此，在政府部门的解答中明确说明限价房不得出租牟利，而天津市限价房在出租政策方面是没有限制的，只是对出租用途作了一定限制，出租只能用于居住，不能用于经营或商用。普通商品房出租是不受限制的；同时，北京市限价房权利人符合条件出售获得的售房收益不能全部归属权利人所有，而是要按照出售时同地段普通商品房和限价商品房差额的35%作为土地出让收益上交给政府部门，而天津市中心城区限价房权利人满5年上市交易的，政府部门不收取任何增值收益，和商品房一样按规定缴纳相关税费。

其次，不动产处分权也有时间限制。限价房权利人也必须持有住房5年以上，时间从取得不动产登记证书时起算，才能将限价房上市交易。而普通商品房权利人随时可以把住房上市交易。

再次，不动产处分权有对象限制。限价房上市交易出售对象不同城市也呈现不同特点，如天津市自2017年10月针对限价房上市交易的销售对象更改为面向符合限价房条件的购房家庭出售；或者由政府指定的公司回购[⑧]，也就是说从交易对象方面限制了限价房权利人的转让，影响限价房权利人对不动产的处分权。

3．自住型商品房

自住型商品房产权人在行使住房产权时，占有、使用权能不受限制，但是和经适房、限价房产权人一样其收益、处分权能是受到限制的。

首先，自住房权利人利用不动产收益、处分权能主要是出售方面限制，至于是否允许出租？自住房政策没有明确规定，同时从自住房开始，购房家庭已经不像经适房、限价房那样需要核定家庭收入，而是只要符合北京市限购条件的无房家庭都有资格申请，因此自住房虽然强调自住，但实际上并无限制权利人出租牟利。同时，自住房权利人符合条件出售获得的售房收益不能全部归属权利人所有，应当按照届时同地段商品住房价格和该自住型商品住房购买时价格差价的30%交纳土地收益等价款给政府部门，如届时某自住房出售价格为4万元，购买时为2万元，差额2万元(增值部分)，则需要将这2万元增值部分的30%上交政府部门。这一点类似限价房收益上交。

其次，不动产处分权仍有时间限制。自住房权利人也必须持有住房5年以上的，时间从取得不动产登记证书时起算，才能将自住房上市交易。而普通商品房权利人随时可以把住房上市交易。

4．共有产权住房

共有产权住房权利人是两个主体(购房家庭和政府),购房家庭对住房的占有、使用权能不受影响，由于住房属于按份共有，因此，涉及到住房的收益、处分权能必然要符合按份共有的规则，购房家庭是不能任性地自主决定住房收益、处分。

首先，共有产权住房购房家庭在收益、处分权能方面，如出租、转让要遵守按份共有的法律规则。共有产权住房虽然纳入到政策性住房体系，但其权属仍然是商品房，“已购共有产权住房用于出租的，购房人和代持机构按照所占房屋产权份额获得租金收益的相应部分，具体应在购房合同中约定。购房人应在市级代持机构建立的网络服务平台发布房屋租赁信息，优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租。具体实施细则由市住房城乡建设委另行制定。”[⑨] 共有产权房的政策规定显然是允许购房家庭对外出租的，但是不仅租金收益要和政府代持机构分享，而且发布招租信息是封闭的平台，不能随意在房屋中介平台招租，承租对象也都是要优先满足在这一平台中的保障房备案家庭。

比起出租，共有产权住房购房家庭在转让出售方面的权利受到的制约更大，北京市购房家庭符合条件如果想转让住房，要按照以下两种先后顺序，先向政府住房主管部门提交转让申请，明确转让价格。同等价格条件下，代持机构可优先购买。如果政府代持机构放弃优先购买权的，购房人可在代持机构建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息，转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。新购房人获得房屋产权性质仍为“共有产权住房”，所占房屋产权份额比例不变。[⑩] 上海市购房家庭和北京市购房家庭不一致的地方在于，上海市购房家庭可以在持有住房5年后上市转让，也可以购买政府持有的产权份额[11],而北京市购房家庭满5年后是不能购买政府代持机构产权份额的。

其次，不动产处分权有时间限制。共有产权房购房家庭必须持有住房5年以上，时间从取得不动产登记证书时起算，才能申请将共有产权房上市交易。而普通商品房权利人随时可以把住房上市交易。

共有产权住房还有一个影响购房家庭住房产权丧失的因素，即如果北京市购房家庭在持有共有产权房期间，又通过购买、继承、受赠等方式取得其他住房的，其共有产权住房产权份额由代持机构回购，共有产权购房家庭就要退出共有产权住房。

分析以上保障性住房政策可以得出几点结论：

一是从经济适用房到共有产权住房，购房家庭在行使住房所有权方面受到的政策制约都集中在收益、处分这些所有权的核心权能方面，特别是政府部门参与收益的分配；

二是经济适用房明确不允许购房家庭出租获益，限价商品房不同城市做法不同，有的城市允许、有的城市不允许，而自住型商品房、共有产权房则是允许出租的；

三是共有产权房在转让时受到的制约比之经适房、限价房、自住房还要大。从经适房到共有产权房都要求购房家庭持有住房5年以上，才能上市交易，而且共有产权购房家庭还多了一个上市交易要向政府住房主管部门申请这样一个环节，在明确转让价格后的同等情形下，政府代持机构有优先购买权。这明显比经适房等上市交易要复杂，且购房家庭行使处分权受到诸如优先购买、交易对象、评估转让价格的约束。

四是经济适用房、自住型商品房符合条件上市交易后，其产权权属变成普通商品房产权，北京市限价商品房上市转让后变成普通商品房产权，普通商品房产权是一个向社会开放的、所有权权能完整的住房权利。天津市自2017年11月后限价房上市转让的，产权仍为限价房性质，这是一个只是在限价房内循环流动的封闭运行体系。

北京市共有产权住房符合条件上市交易，其交易后的住房权属不能变成普通商品房产权，而是仍然属于共有产权，仍然在一个封闭的不向社会开放的共有产权住房运行体系中，这是共有产权房和其他保障性政策住房权属在上市交易后的不同之处，上海市共有产权住房政策规定，上市转让或者购买政府产权份额后，住房性质转变为商品住房[12]。

四、结语

从政策变化导向看，近20年来政府从对市场的干预效果等因素出发，不断调整住房政策，不断推出新的住房类型，它反映出政府部门在满足人民住房基本需求上，政府自身承担什么样责任的一种思考轨迹。

从夫妻财产权角度看，从经适房到共有产权房，夫妻住房财产权利在行使上不仅没有扩展，相反还处于一种权利更加受限的状态。以经济适用房为例，购房家庭对房屋享有相对完整的产权（有限产权）[13]，按照经适房“新房新政策，老房老政策”的规定，一套享受老政策的经适房出售时，仅需把房屋售价10%作为综合地价款交给政府部门，除此外就没有什么别的限制，该房一经出售，经适房产权转变为普通商品房产权。限价房、自住房的出售，对于购房家庭来说，也只是在不同条件下与政府部门分享售房增值收益。而共有产权房，由于购房家庭和政府代持机构分别持有相应产权份额，购房家庭在持有住房5年后想把自身持有的产权份额上市交易的，从法律规则上说，须经另一持有人的同意，出售住房的权利受到相当大的限制。

综上，在保障性政策住房体系内的购房家庭，是无法过多考虑自身财产权利的完整和行使的便利性，之所以保障性政策住房价格比普通商品房价格低，这是有代价的，它是以限制行使财产权换取的。满足居住功能，淡化住房投资、收益功能，这个体系内住房产权本身就是不完整的，经适房不用说，限价房、自住房、共有产权房虽属于商品房范畴，但其所有权的行使（实现方式）均设置了不同的限制条件，以夫妻为核心的购房家庭财产权行使实际上是受到不同住房类型本身在权利（占有、使用、收益、处分）设置上的限制。购房家庭法律权利的行使受到相当程度限制，购房家庭不能充分行使包括收益、处分这类的权能。就拿共有产权住房来说，只是鼓励以夫妻为核心的购房家庭持有住房，并不鼓励购房家庭对未来上市的预期。或者说此类住房体系本身就是政府精准施策，限制共有产权房购房家庭上市交易。前不久，北京市爆出对于部分地段不理想的共有产权住房项目选房时有部分家庭弃房的新闻，如果消息属实，这在一定程度上就恰好区分出购房家庭购房的动机，是长期持有居住为主还是持有一段时间再考虑上市交易，区分住房刚性需求这里似乎一目了然。

从经济适用房到共有产权房是不同于完全市场化的普通商品房体系，它是一个由政府主

导、行政干预度较高的保障性住房体系。经过20年的探索实践，从住房体系架构上,保障性住房由政府主导、普通商品房由市场调控的格局已经形成，各城市保障性政策住房的种类、权属性质等也都各具特色，各有特点，判断保障性政策住房这一格局形成、政策调整、类别变化在今后一定时期内会保持相对稳定。

参考文献:

[1] 《北京市共有产权住房管理暂行办法》， 京建法[2017]16号 北京市住建委、市发展改革委等，2017年9月20日

[2] 《上海市共有产权保障住房管理办法》,上海市人民政府令第39号，2016年3月16日

[3] 《天津市限价商品住房管理暂行办法》，津政发[2008]39号，天津市人民政府,2008年4月14日